Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Maria Jagielska Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Spółki z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 9 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Bk 648/10 w sprawie ze skargi G. Spółki z o.o. w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz G. Spółki z o.o. w N. kwotę 530 (słownie: pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Bk 648/10, oddalił skargę G. Spółki z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wgranych.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Naczelnik Urzędu Celnego II w Ł. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] cofnął G. Sp. z o.o. w N. rejestrację automatu do gier o niskich wygranych o nazwie [...], typ [...], nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że w wyniku dokonanej [...] grudnia 2009 r. kontroli uznano, iż znajdujący się w Pubie [...] przy ulicy R. [...] w B. automat umożliwiał grę za stawki wyższe niż dopuszczał to przepis art. 2 ust. 2b ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm., dalej: "u.g.z.w."). Uzasadniając cofnięcie rejestracji automatu organ powołał się na przeprowadzony w dniu kontroli eksperyment polegający na sprawdzeniu, za jakie konkretnie stawki umożliwiał on grę oraz na opinię biegłego z [...] kwietnia 2010 r. sporządzoną w ramach prowadzonego przez Prokuraturę Apelacyjną w B. śledztwa o sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. dowód z wymienionej opinii biegłego został włączony do akt postępowania administracyjnego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił organowi pierwszej instancji stwierdzić, że automat do gry nie spełniał warunków rejestracji, toteż jego rejestrację należało cofnąć.

Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Dyrektora przeprowadzona kontrola i opinia biegłego dały podstawę do przyjęcia wniosku, że skontrolowany automat umożliwiał grę za stawki przekraczające 0,07 euro – wyższe niż dopuszczał przepis art. 2 ust. 2b u.g.z.w. Poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia były prawidłowe, a cofnięcie rejestracji automatu zasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. G. Sp. z o.o. w N. wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego.

Dyrektor Izby Celnej w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że do dnia 31 grudnia 2009 r. warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych były uregulowane przepisami u.g.z.w. z 1992 r., natomiast po tej dacie przepisami ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, dalej: "ustawa o grach hazardowych").

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie przepisy u.g.z.w. z 1992 r., a do postępowań prowadzonych na podstawie tej ustawy stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) Dlatego, według Sądu, nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: Ordynacja podatkowa). Sąd uznał również za bezzasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów normujących postępowanie dowodowe. W szczególności Sąd podkreślił, że spółka G. mogła wnosić zastrzeżenia do prawidłowo sporządzonego protokołu kontroli, zaś ustalenia czynności kontrolnych zostały potwierdzone w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ zasadnie przeprowadził dowód z opinii biegłego i m.in. w oparciu o nią ustalił stan faktyczny sprawy. Opinia biegłego korzysta z tej samej mocy dowodowej co opinie jednostek badających, upoważnionych przez Ministra Finansów. Zdaniem Sądu zasady tej nie zmienił przepis § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm., dalej: "rozporządzenie MF z 3 czerwca 2003 r."), który daje naczelnikowi urzędu celnego uprawnienie do wystąpienia do strony z żądaniem przeprowadzenia na jej koszt badań kontrolnych automatów i urządzeń do gier przez jednostkę badającą. W sprawie organ celny skorzystał z opinii biegłego, w której jednoznacznie stwierdzono, że automat do gier nie był zgodny z przepisami u.g.z.w.

Sąd pierwszej instancji uznał, że pominięcie w sentencji zaskarżonej decyzji materialnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest wadą uzasadniającą uchylenie tej decyzji, ponieważ organ drugiej instancji utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie musi w sentencji przywoływać wszystkich przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie. Istotne, żeby przepisy te znalazły się w uzasadnieniu prawnym rozstrzygnięcia.

G. Sp. z o.o. w N. zaskarżyła skargą kasacyjną wyrok z dnia 9 lutego 2011 r. Wniosła o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. uznanie za zgodną z prawem decyzji wydanej przy zastosowaniu wadliwej procedury, to jest reżimu procesowego k.p.a., co było działaniem przeprowadzonym oczywiście wbrew regulacji art. 8 ustawy o grach hazardowych stosowanego w zw. z art. 129 ust. 3 tej samej ustawy, który to przepis musi zostać uznany za jedyną istniejącą w systemie prawnym materialną podstawę orzeczenia możliwego do wydania na tle ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie;

2. uznanie za zgodną z prawem sytuacji oczywistego naruszenia przez organ celny zasady legalizmu w działaniu administracji celnej, to jest art. 120 Ordynacji podatkowej, co ma postać uznania za niezgodną z prawem decyzji wydanej w oparciu o przepis prawa nieobowiązujący (to jest art. 2 ust. 2b u.g.z.w.), uchylony z dniem 31 grudnia 2009 r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie (dokonano tego "zawiadomieniem" z dnia 8 lutego 2010 r.), przy zupełnym zignorowaniu przepisu nowego, obowiązującego w systemie prawnym w miejsce owego uchylonego (to jest art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych);

3. nierozpoznanie istoty skargi strony z dnia [...] października 2010 r. w tym jej zakresie, w którym zakwestionowana została formalna dopuszczalność dowodu z ustaleń "eksperymentu" wykonanego przez funkcjonariuszy Służby Celnej w dniu [...] grudnia 2009 r., a to wobec naruszenia art. 284a §1 - §3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm., dalej: "ustawa o Służbie Celnej") oraz naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej;

4. naruszenie art. 7, art. 75, art. 76 § 2, art. 79, art. 80 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z §14 ust. 4 rozporządzenia MF z 3 czerwca 2003 r. poprzez uznanie wartościowym w postępowaniu przeprowadzonym przez organ dowodu z takiego opracowania biegłego, które z jednej strony nie spełnia nawet minimalnych wymogów prawidłowej opinii biegłego, w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności bowiem brak w nim części teoretycznej, w tym przede wszystkim wskazania metodologii przeprowadzonego badania, brak również opisu wykonywanych czynności badawczych, które doprowadziły biegłego do zaprezentowanych wniosków, z drugiej natomiast strony dowód ten służy obejściu obowiązujących przepisów prawa, czytelnie precyzujących sposób prowadzenia postępowania dowodowego w sprawach takich, jak rozpoznawana;

5. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., stosowanego w zw. z art. 140 tej samej ustawy, mające postać pominięcia w sentencji zaskarżonego orzeczenia organu drugiej instancji, jego materialnej podstawy prawnej.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wnoszący skargę podniósł przede wszystkim, że z art. 8 ustawy o grach hazardowych wynika podstawowa zasada, iż do postępowań w sprawach określonych w tej ustawie stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Zakwestionował też dopuszczalność eksperymentu przeprowadzonego w dniu kontroli. Uzasadnienie dla jego dopuszczalności nie wynikało z protokołu kontroli, ponieważ kontrolujący nie dostrzegli jakichkolwiek nieprawidłowości ani w punkcie gier, ani w samym automacie. Bez względu na ocenę merytorycznej treści protokołu nie można uznać go za źródło dowodowe w sprawie.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną § 14 ust. 4 rozporządzenia MF z 3 czerwca 2009 r. należy tak interpretować, że tylko jednostce badającej przysługują kompetencje wiążącego wypowiadania się m.in. na temat stosowanej w automacie do gry wysokości stawek w grze i wysokości wygranych. Żaden inny dowód nie może zastępować opinii z badań kontrolnych. Moc dowodowa opinii jednostki badającej Ministra Finansów nie jest jednakowa z mocą opinii biegłego, ponieważ pierwsza z nich jest obligatoryjna w postępowaniu dotyczącym rejestracji automatu do gier.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organ administracji celnej drugiej instancji zignorował wniosek strony o uzupełnienie postępowania dowodowego przez zarządzenie wykonania badania kontrolnego automatu do gry w trybie § 14 ust. 4 rozporządzenia MF z 3 czerwca 2009 r. Uchybienie to zignorował Sąd pierwszej instancji, mimo że miało ono wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, ponieważ ograniczyło prawo strony do działania we własnej sprawie.

Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił także uwagę, że obie decyzje oparto na błędnej podstawie prawnej (art. 2 ust. 2b u.g.z.w.), która została uchylona kilka tygodni przed wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego.

Dyrektor Izby Celnej w B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte (zawiadomieniem z [...] lutego 2010 r.) pod rządami nowej ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), która weszła w życie, co do zasady, 1 stycznia 2010 r. Według art. 8 tej ustawy do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Przepis art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowi, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. W ust. 3 tego artykułu określono natomiast, że przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa, niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł.

Z treści art. 129 ust. 1 i 3 wynika więc, że do działalności wnoszącego skargę kasacyjną podjętej pod rządem ustawy z 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych mają dalej zastosowanie przepisy tej ustawy, z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej przez ust. 3 art. 129 ustawy o grach hazardowych. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawą oceny wymagań dotyczących gier prowadzonych na automatach należących do wnoszącego skargę kasacyjną powinien być przepis art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych, a nie przepis art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Sądu pierwszej instancji co do prawidłowości postępowania dowodowego, prowadzącego do ustalenia, że sporne automaty pozwalają na uzyskiwanie wygranych wyższych niż przewidziane w art. 2 ust. 2b ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r.

Według § 7 rozporządzenia MF z 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych warunkiem dopuszczenia automatu lub urządzenia do gier do eksploatacji i użytkowania na terytorium Polski jest rejestracja takiego automatu lub urządzenia na podstawie badania takiego automatu lub urządzenia, o którym mowa w § 8 rozporządzenia, a więc badania przeprowadzonego przez tzw. jednostkę badającą, upoważnioną przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Badanie to polega na ustaleniu, czy konstrukcja automatu lub urządzenia zapewnia m.in.: prawidłowe ustalenia wartości maksymalnej stawki i uniemożliwia przekraczanie wartości maksymalnej stawki w wyniku kontynuacji gry na uzyskane wygrane (§ 8 ust. 2 pkt 5 lit. a), prawidłowe ustalenie wartości jednorazowej wygranej i uniemożliwia uzyskanie jednorazowej wygranej w kwocie wyższej niż 15 euro, o której mowa w art. 2 ust. 2b ustawy (obecnie w kwocie określonej w art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych). Z przepisów tych wynika, że podstawą rejestracji automatu może być wyłącznie dowód potwierdzający spełnienie przez automat określonych prawem wymagań w postaci badania tzw. jednostki badającej, a nie jakikolwiek inny dowód, np. opinia biegłego albo eksperyment funkcjonariusza celnego.

Przepisy tego rozporządzenia stanowią dalej, że wyznaczony naczelnik urzędu celnego może zarządzić przeprowadzenie na koszt podmiotu prowadzącego gry na automatach o niskich wygranych badań kontrolnych automatów i urządzeń do gier przez jednostkę badającą (§ 14 ust. 4). W razie stwierdzenia niezgodności stanu rzeczywistego automatów lub urządzeń do gier z warunkami rejestracji wyznaczony naczelnik urzędu celnego cofa rejestrację takiego automatu lub urządzenia do gier (§ 14 ust. 5). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego te dwa ustępy § 14 należy interpretować łącznie i w powiązaniu z § 7 i 8 rozporządzenia. Oznacza to, że stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego automatów lub urządzeń do gier z warunkami rejestracji, w zakresie objętym badaniem jednostki badającej poprzedzającym rejestrację, jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie badań kontrolnych jednostki badającej. Konsekwentnie więc zarówno dopuszczenie automatu lub urządzenia do eksploatacji i użytkowania (zarejestrowanie), jak i cofnięcie rejestracji wymaga przeprowadzenia przez jednostkę badającą odpowiednio: badania poprzedzającego rejestrację i badania kontrolnego. W obu tych przypadkach podstawą rozstrzygnięcia organu o zarejestrowaniu lub cofnięciu rejestracji automatu lub urządzenia do gier może być wyłącznie dowód w postaci opinii jednostki badającej. Nie jest prawidłowa, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka interpretacja ust. 4 § 14 rozporządzenia (ze względu na użycie zwrotu "może zażądać przeprowadzenia...badań kontrolnych"), która czyni te badania jednym tylko z możliwych dowodów służących stwierdzeniu niezgodności stanu rzeczywistego automatów z warunkami rejestracji. Naczelnik urzędu celnego może zażądać przeprowadzenia badań kontrolnych przez jednostkę badającą w tym tylko znaczeniu, że ma takie prawo. Nie ciąży więc na nim obowiązek permanentnego żądania przeprowadzania takich badań. Jeżeli natomiast zamierza cofnąć rejestrację ze względu na niezgodność stanu rzeczywistego automatu lub urządzenia z warunkami rejestracji, musi się oprzeć wyłącznie na opinii jednostki badającej.

Mając to wszystko na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. i na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.